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氣候治理 3.0

文/本刊編輯部

不久前,世界氣象組織(WMO)發出警告,2018年12 月~2019年2月,全球發生厄爾尼諾現象的可能性將達到75%~80%,需要提前做好應對。

厄爾尼諾現象是指赤道東太平洋的海溫異常偏暖,導致全球范圍內的大氣環流異常,進而引發干旱、洪水等災難。

上世紀70年代,全球厄爾尼諾現象一度頻繁發生,科學家們研究后發現,這種現象發生的頻次和人類利用化石燃料所排放二氧化碳的多少有關。減少這種現象需要形成全球性減排機制,明確“誰來主導減少排放”以及“怎樣有效減少排放”。

1992年6月,科學家的設想最終落地,《聯合國氣候變化框架公約》在巴西里約熱內盧通過。與會者首次明確了“共同但有區別的責任”,即排放量大、歷史積累多的國家,應當承擔主要的減排責任。同時,發達國家需要向發展中國家提供資金和技術援助。自此,由美國和歐洲等發達國家主導的1.0階段正式開始。

2000年,這個階段卻以略帶尷尬的結局結束——排放大戶美國態度強硬,要求大幅度降低自己的減排指標,一年后,布什政府以“損害美國國家利益”為由拒絕減排。美國自此以后態度曖昧,而由歐洲、中國、日本、韓國和巴西等形成主導的2.0階段開始,全球減排也進入了快車道。

2018年年末,諸多負面信號再次給2.0階段畫上句號。兩個信號最受關注:一個是碳排放增長卷土重來。根據國際能源署(IEA)的統計,2014~2016年,全球排放量連續三年持平。然而從2017年開始,全球排放量不降反升,增幅在0.6%~1.5%。

另一個是排放大戶忽然“退群”:《聯合國氣候變化框架公約》第24次締約方會議(下文簡稱“卡托維茲氣候變化大會”)召開前夕,巴西政府忽然撤回承辦下屆大會的申請,新任總統雅伊爾·博爾索納羅表示,巴西還可能和美國一樣退出《巴黎協定》。

或許因為負面信號連續出現,人們才對卡托維茲氣候變化大會充滿期待。


喜憂參半的大會

有人把卡托維茲氣候變化大會稱為“巴黎2.0”,它是巴黎氣候大會后,全球氣候治理領域最重要的一次討論,《巴黎協定》框架里的諸多細則需要在此敲定。

正因“魔鬼”都在細節上,需要討論多項細則的談判被認為困難重重。聯合國氣候變化高級顧問張曉華在會前曾表示,一些技術性問題可能會留到下屆氣候大會再討論,但多數重要的、大的規則必須在卡托維茲大會上有非常明確的成果。

張曉華提到的“重要的、大的規則”,也是多數參會者希望達成的四個共識:

一是進一步提高國家自主貢獻目標。自主貢獻并不是一個新概念。早在《巴黎協定》簽訂時,各締約國就被要求以“自主貢獻”的方式提出目標,這其中包括減排數量、投入資金額度、如何加強技術等細節。但根據2018年的統計,相當一部分并未達到此前的自主貢獻目標,也導致全球氣候治理速度明顯不均。提高自主貢獻目標則有助于彌合差距、控制速度。

二是盤點2020年前氣候行動落實情況。此前,各國根據《聯合國氣候變化公約》報告氣候治理行動的落實情況,但根據《巴黎協定》的細則,報告規則需要進行一些修訂,以保證各國減排力度。

三是通過敲定《巴黎協定》規則書(Paris rulebook),為國家自主貢獻設定5年的共同時間框架。從2023年開始,聯合國將每5年對減排的總體進展進行盤點,以提高減排力度、加強國際合作,實現氣候治理的長期目標。

四是為氣候資金設定目標。根據《巴黎協定》,各締約方應在2025年前設定一個自2025年起的新的集體資金目標,每年最低1000億美元。而氣候治理推進至今,融資始終是各國面臨的重大問題,可見,設定新的目標及融資方式都將影響到未來的推進速度。

12月15日,在經過22個小時的延期談判后,卡托維茲一攬子計劃(Katowice package)最終形成。但在業內人士看來,這是一份喜憂參半的計劃,喜的是上述四個問題中的部分得以落實,最關鍵的一項進展,是要求各國透明地報告溫室氣體排放情況和履行國家承諾的進展,形成透明性框架(transparency framework)。

最初,《聯合國氣候變化框架公約》主張不同的國家承擔“共同但有區別的責任”,因此,發達國家和發展中國家一直采取兩種不同的報告體系。而此次通過的透明度框架中,原有體系合二為一,無論是發達還是發展中國家,都須自2024年起每兩年公布一次本國的碳排放水平和減排水平,并就本國減排計劃提出相應的詳實信息。

第二個重要的成果是氣候融資。氣候融資始終是歷年大會的爭論焦點。在一攬子計劃中,雖然對氣候資金的使用和影響沒有定論,但各方至少明確了一個明確的目標: 2025年后,每年的氣候融資規模都要超過1000億美元。

未能達成一致的問題也集中在兩點:減排力度和碳交易規則。

減排力度未能達成一致,與一份新的研究報告和一個更嚴格的目標有關。

2018年10月,聯合國政府間氣候變化專門委員會(IPCC)發布《IPCC全球升溫1.5℃ 特別報告》,希望將“2030年二氧化碳的排放量必須減少45%”寫入實施細則。但中國現代國際關系研究院歐洲所助理研究員董一凡指出,美國、沙特、卡塔爾、俄羅斯等油氣生產國質疑IPCC發布報告的科學性,美國代表團甚至在大會場外開辦了一個宣傳化石燃料的邊會。在這些國家的反對下,更嚴格的減排目標最終沒有通過。

碳市場未能實現一致的原因,則出在一條與巴西有關的交易規則上。

一直以來,聯合國根據發展中國家的減排努力和碳匯(即森林吸收并儲存二氧化碳的能力)對其進行補償。補償具有雙重標準,第一重是氣體,原本生產氣體的危害越大,通過減排獲得的補償就越多;第二重是森林,一個國家的森林覆蓋面積越多,補償也會越大,但兩重不能疊加。

而坐擁亞馬遜雨林的巴西主張對現有制度進行改革,即允許雙重信用累積,以期從中獲得更多收益。對于這個調整,其他國家全部持反對意見,因此也被推遲到2019年的大會上討論。


未落紙面的共識

實際上,進入卡托維茲一攬子計劃的內容,只能算是會議成果的宏觀部分。一些未落在紙面上的共識反而更精彩,也更能反映出未來方向。

首先是多邊主義氣候治理機制。

多邊主義不僅是氣候領域的熱詞,它是指不完全依賴某一個或兩個大國解決問題,而是通過多國合作、甚至地地合作等模式應對挑戰。

在氣候治理的1.0和2.0階段,歐盟等綠色先鋒引領全球氣候變化,這些國家或區域不僅嚴格執行減排目標,也督促其它國家加強減排。但近幾年,情況已經不同。公眾環境研究中心主任馬軍認為,全球貿易摩擦增多、主要經濟體經濟復蘇緩慢、金融風險增加等不利因素出現,降低了各方向資金問題妥協的意愿。同時,一方或少數大國通過合作解決多數減排問題的可能性也大大降低。上述情況為多國合作、共同推進的多邊模式的發展創造了條件。

在卡托維茲氣候變化大會的開幕式上,東道國波蘭總統安杰伊·杜達(Andrzej Duda)借助本屆會議的主題Changing Together(共同改變)力挺這種機制時說,大會的任務之一就是促進國際社會對多邊主義機制抱有信心。

信心必須建立在可操作性上。對此,世界資源研究所高級研究員、美國布魯金斯學會高級研究員托德·斯特恩(Todd Stern)建議,多邊合作除了多國合作,還可以采取地方和地方對接的模式。因為大國間難以形成共識,小規模的合作更為靈活、也更有希望落地。

國家應對氣候變化與國際合作中心主任徐華清進一步提出了四種“地地合作”的具體模式,一是在市場層面,通過兩地碳市場鏈接進行合作;二是技術層面,即雙方在減少排放的技術方面進行交流;三是法律層面,如在制定低碳發展條例方面進行合作;四是數據體系,雙方可以在數據體系上取長補短。

第二個有關治理思路,與會者認為,應更加重視技術的作用。

一直以來,全球多邊協議的簽訂和落實,會按照先有政府談判,再由各國落實的順序進行。但過去幾年,氣候變化協議的落實卻受到各國利益和訴求的影響。最明顯的例子發生在卡托維茲氣候變化大會開幕前的一個月,法國多地爆發示威游行,部分甚至升級為騷亂。游行的導火索,是公眾認為法國總統馬克龍設定的氣候治理目標過高,導致國內油價大幅提升。但矛盾的根本是,公眾不希望或尚未做好因氣候變化承擔更高生活成本的準備。

技術是解決類似問題的可行途徑。哥倫比亞大學教授、哈佛大學國際研究中心主任杰夫瑞·薩克斯(Jeffrey D. Sachs)指出,過去24年,外交官在聯合國氣候大會中發揮了主導作用,但外交官員終究不是技術專家,真正能解決問題的是技術專家以及他們研究的電網、電動汽車、能源管理模式等。

一些業內人士和薩克斯抱有類似的觀點,在他們看來,綠色技術可以至少發揮兩方面作用:一是通過推進技術升級降低成本,減少對公眾造成的額外成本,便于氣候治理被公眾廣泛接納;二是有助于氣候解決統一方案的有效達成,高效運作的全球性能源系統無疑對減排更有力。但在目前的模式下,全球減排只能通過與一個個國家溝通解決方案的過程中低效進行。如果能在技術層面先達成一致,由此開始協調,不僅溝通成本會明顯降低,能源系統的建立也將有助于減排達成。

第三個共識有關落實模式,加大電氣化比一味“做減法”更靠譜。

一直以來,人們對于氣候治理和減少排放的直覺就是減少消耗,比如少開燈、少開車,適應極簡生活。在卡托維茲的會場內外,宣傳這種觀點的視頻和海報也不在少數。但是,杰夫瑞·薩克斯卻有著不同的認識。

他認為,治理氣候變化的前提是要人類生活得更美好、更便利。但類似“減少消耗”的宣傳之下,人們獲得的導向是要想實現氣候治理目標,就要以犧牲原有的舒適和便利為代價。在他看來,既保持了美好的生活,也控制了溫室氣體才是正確的思路。

要實現雙贏,大規模電氣化是不可或缺的。通過電氣化,公眾可以更為便利地獲得能源,實現消費端的減排,而減少油氣、煤炭的應用則可以大大降低生產端的碳排放,最終實現控溫目標。


量力而行的定位

面對3.0階段,業內人士對中國的建議是找準定位、量力而行。

截至2018年年底,中國已經處在超額完成減排目標的軌道上。根據《巴黎協定》,中國承諾到2020年碳強度下降40%~45%,非化石能源占一次能源消費比重達到15%左右,森林蓄積量增加13億立方米。2017年底,《全國碳排放權交易市場建設方案(發電行業)》發布,啟動了我國碳排放交易體系。三年后,全國性碳市場將正式投入試運營,成為兌現減排目標的重要組成部分。中國氣候變化談判代表團團長、中國氣候變化事務特別代表解振華預計,所有目標到2020年將全部兌現。

然而,排放標準更嚴格將是3.0時代的特征。科技部21世紀中心總工程師孫洪結合10月發布的《IPCC全球升溫1.5℃ 特別報告》指出,隨著全球減排的日趨緊迫,我國必將面臨更大減排壓力。

即便面臨巨大的壓力,中國也要明確并堅持自身的定位。生態環境部應對氣候變化司司長李高表示,當前,中國的人均GDP僅為世界平均水平的80%。如果讓中國承擔超過發展中國家承載能力的責任,實現全經濟范圍絕對減排是做不到的。

在定位清晰的前提下,減排目標的實現需要繼續借助技術升級。

清華大學氣候變化與可持續發展研究院學術委員會主任何建坤指出,推進行業的深度減排的策略之一,就是提高能源使用的技術效率,推進工業行業的轉型升級,降低工業增加值的強度,推動工業產品向國際價值鏈的高端發展。此外,行業深度減排需要通過加快技術的推動,因為先進技術的應用推廣不僅有利于減排,也能打造企業核心競爭力。

此外,隨著多邊主義治理氣候變化合作的增加,中國在氣候治理方面的國際合作機會也會增多。提前規劃投資,注意氣候資金運作中的可持續性。

全球環境研究所執行主任金嘉滿認為,在設計項目充分考慮好投資規劃,是持續性得以實現的關鍵因素之一。全球環境研究所曾與南南基金等共同在緬甸推廣清潔爐灶項目,在項目初期,爐灶和太陽能設施都是由官方捐贈,但他們也為后續的維護進行了準備。最終,他們在當地找到了一家社區基金進行合作,統籌規劃了運作費用,為爐灶維修等后續工作提供了支持。


不應錯過的機會

2018年5月,國家發改委能源研究所發布《我國實現全球1.5℃目標下的能源排放情景研究》。報告認為,我國完全可以實現,而不是IPCC提出的控溫1.5℃的目標,但前提是實現四個目標,其中有三個與電氣化有關:一是借助可再生能源與核能發電,實現負排放;二是在終端實現電氣化,能夠使用電力的地方都用電力替代化石能源;三是工業部門大力提高電力消費比例。

這只是進入3.0階段之后電力行業大有可為的一個例子。根據報告,要實現1.5℃情景下的減排目標,關鍵措施是使電力系統到2050年實現負排放。相比之下,實現2℃情景下的減排目標,則需讓電力系統的二氧化碳減排量壓至10~20%,但即便是后一個目標,也會對電力行業的影響非常明顯。

國家發改委能源研究所研究員姜克雋認為,在1.5℃的情境下,交通、建筑、工業等領域都需要實現電氣化,以推進減排。同時,隨著技術不斷進步,核電、光伏、風電等領域的發電成本將下降,這會促使電力生產成本降低。因此,電力行業在氣候治理的過程中一定會被率先發展。

姜克雋展示了一張北京光照資源圖,幾乎全部區域的年發電小時數都在2100小時以上,西北部地區的發電小時數達到了2700小時以上。他說,如果全部屋頂安裝上光伏,整體裝機將達到4000萬千瓦以上,相當于8個上海外高橋電廠的容量。

而這僅僅是在東部光照資源一般的地區。他說,用不了10年,隨著電力基礎設施的不斷完善,西部地區可再生能源將通過遠距離傳輸方式送到東部,成為未來低成本清潔電力的主要來源。除此之外,核電、水電等可再生能源也將是供能主力。屆時,成本低廉的清潔電將成為推動減排的絕對主力。

(本文由本刊記者張越月執筆)

(文章來源于《能源評論》雜志)

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