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棋至中局

——增量配電的困境與未來

文/本刊編輯部

被視作“電改重要任務”的增量配電試點,正在駛入快車道。

首先看推出頻次:從2016年11月27日第一批試點名單公布到第二批名單公布,相隔整整一年。而第三批試點公布的間隔卻縮短了5個月,試點推進速度比以往加快了近一倍。

幾乎在第三批補充項目發布的同時,國家發改委、國家能源局已組成六個小組,前往試點項目較為集中的重慶、貴州、遼寧、河南、江蘇、廣東、福建等地開展實地督導調研。10月18日,兩部委針對督導情況發布了《關于增量配電業務改革第一批試點項目進展情況的通報》,其中明確兩個任務:一是加快速度,二是解決問題。

不少參與增量配電改革的人都認為:在現階段,出現問題不一定是壞事。如果把試點過程比喻為一盤棋,三批共320個試點項目的陸續發布就好比布局。足夠的試點,才能讓矛盾有顯現的機會。

行至中局,增量配電可調整的空間仍然很大。最重要的,是要保持推進改革的決心和信心,從根本上理清矛盾的原因,讓接下來糾偏更精準、落子更有力。


增量“黑箱”怎么破

中醫行業有一個“黑箱理論”:病人好像不透明的黑色箱子,中醫無法全方位透視其身體,而要先用“望聞問切”來診斷病情,再通過施針、湯藥等方式從外部輸入,最終通過病人輸出的不同反應,證明自己的診斷。但這也容易導致一種情況,多位資深中醫給同一病人診脈,結果卻各有各的說法。

從某種意義上看,增量配電試點改革就像這個黑箱。作為新生事物,國內外均沒有可以借鑒的改革經驗,多數參與者對它的認知甚少。從自身相關的角度進行思考和判斷后,參與者在很多方面都可能存在差異。

國網能源研究院戰略所所長馬莉認為,當前,增量配電改革涉及主體眾多,包括中央政府、地方政府、園區管委會、電網企業、發電企業、各類投資者等。各方目的也各有不同。作為經濟主體,地方政府和園區管委會希望通過增量配電改革降低用能成本,加快招商引資;作為電源方,發電企業希望向下游延伸業務,通過發售甚至發配售一體,提高盈利能力;作為市場開拓者,民營企業則希望綁定用戶資源,拓展增值服務,或通過介入試點項目換取地方政府優惠政策。

馬莉認為,主體對增量配電改革的認識不統一,特別是對目標和路徑的不同認識,客觀上增加了推進的難度。

任何改革的初期,黑箱效應或許很難避免。如果能提早為參與者明確共同的目標,各方協同效應在初期就有望釋放,推進效率就有望提升。

參與江蘇鎮江揚中高新區增量配電項目的各方,就找到了一個目標:建設“綠色能源島”。

參與組建這家配售電公司的三方,分別是國網江蘇省電力公司、當地政府投資平臺大航集團,以及江蘇本地的能源民企協鑫集團。在與他們的接觸中,記者發現“綠色能源島”是絕對的高頻詞。在供電公司的官方介紹上,“增強能源高效化、清潔化、智能化、數字化水平,助力揚中綠色能源島建設”也赫然出現在第一行。

揚中一直是聞名遐邇的電力設備島。2015年,揚中市政府提出建設綠色能源島的目標:2030年,整島實現零煤,清潔能源達到100%。

揚中高新區配售電公司總經理陸子雄告訴記者,三方談判階段,他們就已明確助力綠色能源島建設的大方向,并有了具體分工——電網企業在電力建設和供應上具備豐富的經驗,地方能源國企掌握當地豐富的屋頂太陽能資源,協鑫則在智能控化、數字化等方面具備較大的優勢。

在過去一年中,三家公司已經完成了建章立制和初步的市場開拓。陸子雄認為,如果只是簡單的資本合作,試點同樣會推進,但速度可能會慢一些。但目標統一就不同,它可以讓項目各方發揮優勢,減少“黑箱效應”的影響。


娘胎弱癥怎么治

記者曾聽過這樣一個故事:某增量配電示范項目招標公告發布后,10多家企業趨之若鶩,但后來,準備參與投標的企業減到7家。到了投標當天,只有3家企業出現。

投標人從兩位數降至個位數,這種情況在過去兩年里并不少見。除此之外,項目流標、意向投資方退出、項目陷入停滯等情況也時有發生。

根據國家能源局發布的數據,截至2018年9月13日,第一批106個試點項目中,尚未確定業主的試點項目還有18個,占比超過16%。

有人把這種情況的原因歸結于投資者的盲目,比如對項目難度認識不夠,或想在未來的試點中賺快錢等。但也有人認為,作為改革的參與者,多數投資者并非能源行業的專業人士,對技術、方向和可能遇到的困難知之甚少,需要經過一個由不理性到理性、從不專業到專業的過程。隨著改革的深入、經驗的積累,投資者的盲目感或將逐漸減少。

而與之相比,項目本身的盲目才是更大的問題。

在前三批試點中,部分項目的申報論證不充分。具體看,不充分主要表現為兩類情況:一類是認識不到位、另一類是考慮不足。

認識不到位即沒有正確領會政策含義,甚至錯誤理解政策。

比如,一些地方擬借助周邊的常規電源,形成發輸配售一體化自供區。但配套文件《關于推進售電側改革的實施意見》規定是“同一供電營業區內可以有多個售電公司,但只能有一家公司擁有該配電網經營權”,也就是說,配售電業務放開以后,同一個區域只能有一家配電網運營商,但是可以引入幾百家售電公司同時競爭。形成發輸配售一體化壟斷,可能排斥競爭,影響用戶選擇權。

考慮不足則體現在兩個方面,一是對負荷需求和發展前景考慮不足,比如,一些地方未了解具體情況或未考慮經濟發展趨勢就盲目申報試點,園區并未吸引足夠多的企業,用電需求上不來,導致試點項目進展緩慢。

二是對已有供電能力考慮不足。

不止一位參與增量配電試點的老總向記者表示,一些地方的試點范圍附近,其實已有建成的電網設施,具備一定的供電能力,完全沒有必要新建變電站。但有些地方并沒有綜合考慮已有電網情況,盲目新建變電站。從某種意義上看,其實是很不經濟的做法。

無論是出于對負荷增長估計不足,還是忽視已有供電能力,都已經影響到后期項目的落地。


爭議范圍怎么劃

有人說,增量配電試點的“難”,很多都是卡在了“存量資產”上。在采訪中記者也了解到,供電區域劃分協商一致難,已經影響部分試點項目的進程。

在督導通報中,兩部委給第一批發布、但至今仍未完成的試點項目設定了時間節點:2018年10月底前確定項目業主并劃定供電范圍,2019年6月底前建成投運。

但一位配售電公司的老總向記者表示,除非進一步細化政策、加強協調,否則要在不到1個月的時間讓剩下47個項目全部落地,難度會很大。

仔細分析后會發現,對存量資產的處理“協商一致”難的原因,既不是股權問題,也不是價格問題,主要原因在于增量配電放開范圍存在爭議。

中發〔2015〕9號文及其配套文件《有序放開配電網業務管理辦法》明確指出,逐步向符合條件的市場主體放開增量配電投資業務,電網企業存量資產不在放開范圍內。增量配電業務放開的是“增量”配電網投資、建設、運營等,在配電區域劃分時不應該將大量存量電網資產劃在試點范圍內。

但在實施過程中,部分試點項目盲目擴大試點區域,將已建在建的大量電網企業存量資產也納入試點,不符合增量改革的政策方向,從而導致“協商一致”難。

也有專家曾提出,當前,存量資產多的供區往往面積大。電網企業也提出確實難以劃清的少量存量資產可以納入試點范圍。因此在接下來的試點中,各投資方可積極探索少量存量資產和合理界定試點范圍之間的平衡關系。

事實上,對于存量資產處置方式已有明確規定,按照《增量配電業務配電區域劃分實施辦法(試行)》,可以采用資產入股,出售、產權置換,租賃,以及按照產權單位主管部門有關要求或其他符合法律法規的方式厘清配電網資產運營權。


靠譜的石頭在哪里

除了可操作的細化政策,良性循環還需要一個前提——讓投資能落地。

如果盤點已經公布三批增量配電業務試點名單,不難發現,產業園區在其中占據了較大比重。從2002年開始,得益于工業化和城鎮化快速發展,我國產業園區進入黃金發展期。但從2012年開始,特別是近幾年,受經濟增速放緩等因素影響,部分園區引進投資的情況很不理想。

根據產業園招商平臺招商通的數據,中國產業園區整體空置率高達43.2%。一些被納入改革試點的產業園,至今沒有或僅有少量企業入住。這就產生了兩種尷尬的結果:一是規劃中的園區負荷不落地,二是未來用電負荷是否能達到預期很難預料,即便是能夠按期落地,項目的成本回收期也將超過10年。

面對這樣的情況,一些投資主體保持觀望態度,中標的項目業務沒有業務開展,自然在一定程度上影響了改革試點進程。

在記者走訪的幾家配售電公司中,還沒有依靠配電業務實現盈利的案例。對于“當下乃至未來一段時間,如何才能保證活下去”這個問題,他們的答案大都是“摸著石頭過河”。

羅允忠就是其中一位。他所在的寧德環三配售電公司自去年7月注冊成立后,很快進入配電網絡建設——11月開建寧德銅冶煉基地項目供電工程,2018年5月8日提前完工,并滿足中鋁東南銅業公司試運行的用電需求。但直到近期,公司的主要收入并非來自配電收益,而是羅允忠負責的售電領域。

和很多尚在迷茫中的從業者相比,羅允忠已在售電領域摸到一些規律,找到一些可能帶來價值的“石頭”,比如用戶黏度。

在增量配電目前公認的商業模式中,依托項目發展售電和綜合能源管理等延伸業務,都被認為是合理利潤的來源。在實際和客戶的接觸中,羅允忠發現,用戶黏度強是最重要的加分項。

他舉了一個為商場做能耗管理的例子。在今年5月開始談合作的時候,對方并沒有把他作為第一選擇,因為這家公司能源管理模式非常粗放,并不在意一年能節省多少電費。此外,當時已經有一家售電公司拿出了一個更優惠的價格。但最終,羅允忠拿出了具體的電力數據,還給商場分析了能源管理漏洞,提出了對電力設備進行維護的整體方案。最終,他獲得了訂單。

下一步,羅允忠說將沿著這個思路繼續深入,嘗試把節能效果量化,并轉化為實際的收益。

如果說用戶黏性是顯眼的“大石頭”,那么,提升效率就是潛力待挖的“小石頭”,雖然不顯眼,但未來可期。

依據中發〔2015〕9號文“管住中間,放開兩頭”的思路,輸配電網環節屬于政府管制范疇,配電價格受國家管制。因此,要增加配電收入,可行的途徑是借助整體運營效率的提升,降低成本。

有人認為,提升效率的有效途徑之一,是形成混合所有制的合作模式。從理論上看,這種模式能夠充分發揮地方政府招商引資的平臺作用、吸納社會資本投資運營的靈活性、以及電網企業在投資運營配電網方面資金、技術和人才等優勢。

但模式能否真正發揮作用,還取決于三方的態度。

從政府角度看,態度積極的政府,對項目的推進作用往往最大。記者在采訪中了解,某個增量配電項目在推進過程中,遇到了諸多項目共同的瓶頸。當時本想等待政策,但當地政府相關機構的官員直接到項目現場辦公,讓此前始終難以解決的問題很快得到了落實。

從電網角度看,除了發揮自身優勢,與地方政府積極溝通,在區域劃分等方面有效協調外,電網公司還主動與民企合作,探索混合所有制配售電公司的經營機制。其中,國家電網公司在經營區的前兩批項目中,以市場主體身份積極參與競爭,已經引入民營資本36家,積極推動試點項目落地。


如何管好公有地

1968 年,美國加州大學教授加內特·哈丁(Garrett Hardin)在《科學》(SCIENCE)上發表論文《公有地悲劇》(The Tragedy of the Commons)。 哈丁假設了一個場景:在一塊公共草場上,有牧民冒著草場上羊已經很多的風險,繼續增加羊的數量,以提高收入。一開始,和龐大的基數相比,區區幾只羊并未造成太大影響。但隨著更多牧民加入,羊群數量無限制增加,草場質量一天天下降。最終,公共草場因過度放牧成為不毛之地。

哈丁的假設隱含了一個規律:在市場形成初期,參與者往往不會注重市場環境的構建和維護。要避免公有地悲劇,讓市場實現良性運轉,監管必須在一定時候及時出手。監管之下,參與者也將更為理性。

當下的增量配電市場,和這塊草場有相似之處。兩者皆是資源,都正向外部打開大門——試點要求通過市場化方式選擇業主,但并未就此著手建立針對性的監管體系,而現有的監管已難以適應新形勢的需要。如果缺乏管理,導致不當的過度開發或大量重復建設,可能會增加投資和協調成本,造成資源的浪費,并增加供電的安全風險。

另外,如果缺乏到位的引導,普遍服務也難以保障。當下,配電網仍具有典型的公共服務性,但社會資本參與增量配電更多是出于盈利的目的,投資具有選擇性,對收益較差的項目參與積極性不高。一旦引導不夠到位,也會導致普遍服務無法落實。

在此前的試點中,政府的角色偏向政策制定者和信息發布者,但隨著改革進入中局,政府或需要及時轉變觀念。除了出臺涉及到價格、區域劃分、配電網規劃、并網、電網調度運行、監管等諸多方面的細則之外,更需全面加強監管。

此外,配電網投資主體多元化、產權多元化、運營者多元化,直接造成監管對象增多、監管難度顯著加大。馬莉認為,應加強對增量配電企業收益,電網建設、運營,履行保底供電服務義務等方面的監管,保障試點工作規范開展。

深圳前海蛇口自貿區供電有限公司副總經理丁震行認為,需通過配電網改革實踐建立和完善相關體系,包括建立退出機制,強制不能履行配電網運營義務的市場主體退出市場,從配電網企業的外部信息入手,通過建立多個配電業務樣本的服務質量和績效指標的比較,揭示有限但滿足監管所必要的信息,減少和克服監管面臨的信息不對稱的困擾。

同時他認為,透過多個配電業務的績效比較建立標尺競爭,還能促進被監管對象服務質量和績效的不斷提高。


接下半程怎么走

10月30日,國家能源局發布了一份讓人欣喜的報告:前三季度,全社會用電量同比增長8.9%,增速比去年同期提高2個百分點,創6年來新高。國家能源局發展規劃司司長李福龍在新聞發布會上明確表示,前三季度用電量增長的有力支撐之一,就是電網建設。

據測算,僅在2015-2020年,配電網建設改造投資不低于2萬億元。在國際形勢復雜多變、經濟下行壓力增大的當下,加快增量配電改革,有利于促進配電網建設發展,還可為社會資本開辟一個投資回報相對穩定的空間。但前提是,改革一定要在后半程加快速度、切實落地。

心理學中有一個“半途效應”理論,即一段旅程達到半途時,由于心理因素及環境因素的交互作用,而導致的對于目標行為的一種負面影響。大量事實表明,很多目標行為的中止期,多發生在“半途”附近。導致半途效應出現的原因主要有兩個:一是合理性,目標選擇的越不合理,半途效應越容易顯現;二是意志力,意志力越弱的人,越容易受到半途效應的影響。

當下,增量配電試點已經到達中場,參與者遇到半途效應或將不可避免。采訪中,多位配售電公司的相關人士認為,要想減少半途效應對改革的影響,市場參與者一定要調整心態,并且明確目標、保持耐力。

對于明確目標,揚中高新區配售電公司董事長周鵬認為,任何改革都無法一蹴而就,偏見、誤解都屬于事物正常發展的規律,要允許相當一段時間的試錯和磨合。前路很長,不要糾結于眼前的問題或者困難,把目標定得高一些、才能走得遠一些。在大目標明確的前提下,參與者一定要敢于擔當,既然選擇了,就要堅持下去。

對于保持耐力,寧德市環三售電有限公司董事長溫一黃認為,穩住步伐很重要,改革不要著急。參與者要在大目標之下,根據情況不斷邁開小步子。市場化改革一定要按照市場規則辦事,在具體項目中,一定要根據需求逐步增加負荷,一步一步、邊走邊看、不斷總結。

后半程改革的另一個重點,是讓增量配電建設適應智慧城市發展的需要。

增量配電業務改革的目的之一,是創造更優質的服務,提供高質量的電力,提高電網運行效率。當前,我國電力供需已基本平衡,第三產業和居民用電大幅上升。隨著能源互聯網、分布式電源、智能電網、微電網、電動汽車、用戶儲能和需求側響應等各種新生事物的涌現,配電網不僅需要安全可靠的基本服務,還要有以智慧綠色為特點的增值服務。

作為增量配電的第一批試水者,智能用電當下已經在深圳前海蛇口配售電試點區域開始布局。

丁震行介紹,他們的目標是實現前海配電側和用電側數據的智能采集,實現電能開放共享、實時計量、信息交互與主動控制。在安全、公平的基礎上,以有效監管為前提,打通政府、企事業單位和公眾之間的數據壁壘,促進各類數據資源整合,提升能源統計、分析、預測等業務的時效性和準確度。下一步,待智能用電數據全面介入后,將充分地支撐節約用電、環保用電、綠色用電、智能用電、有序用電的電力需求側管理目標。

丁震行認為,政府的決策和推動非常重要。因為要想推動一流智慧城區與多能協同發展、能源互聯網的建設,實現片區整體用能效率的高效、低碳、環保,需在頂層設計和用能政策上全面統籌。

(本文由本刊記者張越月執筆)

文章來源于《能源評論》雜志

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